Die Steuerhöhe, die mittels Hebesätzen festgelegt wird, fällt von Gemeinde zu Gemeinde sehr unterschiedlich aus. Gerade die Grundsteuer B liegt in der Regel in Gemeinden mit niedriger Einwohnerzahl weit unter den Bemessungsgrundlagen in größeren Städten. Die niedrigeren Hebesätze resultieren daraus, dass gerade in vielen kleinen ländlichen Gemeinden auch Familien mit einem niedrigeren Einkommen in der Lage sind, noch deswegen Eigenheime für ihre Familie und Grundstücke im Eigentum zu halten, weil der gesamte Familienverbund bei der Erstellung und im Unterhalt der Immobilien mithilft und dort selbstverständlich auch niedrigere Einheitswerte anzusetzen sind, als dies in größeren Städten der Fall ist. Bei der Grundsteuer B wird also durchaus die unterschiedliche Situation zwischen Stadt und Land und die dementsprechend differenzierte Ertragslage von Grundstücken mit berücksichtigt.
Dennoch wird im Finanzausgleich bei der Steuerkraftermittlung über die sogenannten Nivellierungssätze bei allen Gemeinden ein einheitlicher Hebesatz zugrunde gelegt, der durch das Land stetig nach oben geschraubt wird. Wer unter dem Nivellierungssatz bleibt, wird im Rahmen des Landesfinanzausgleichs „abgestraft“. Ebenso fordern mancherorts Kommunalaufsichtsbehörden, die Grundsteuersätze zu erhöhen, damit der Haushaltsausgleich erreicht werden kann.
Dies hat sich in Rheinland-Pfalz gerade bei den Kommunen noch einmal verschärft, die dem kommunalen Entschuldungsfonds angehören. Denn gerade dort ist insbesondere die Grundsteuer B dazu benutzt worden, den Eigenbeitrag der Kommune für die Teilnahme am kommunalen Entschuldungsfonds zu finanzieren.
Blickt man in andere Bundesländer, beispielsweise nach Hessen oder nach Nordrhein-Westfalen, dann sieht man, dass auch dort in vielen Gemeinden, aber insbesondere in den Städten, plötzlich besonders die Grundsteuer B in den Fokus der Überlegungen, weitere Einnahmen für die Städte zu generieren, geraten ist. Der derzeitige Spitzenreiter bundesweit für die Hebesätze der Grundsteuer B ist die hessische Gemeinde Nauheim südlich von Frankfurt. Sie hat im Juni 2014 die Grundsteuer B auf 960% festgelegt. Ende des Jahres 2013 war der höchste Hebesatz für die Grundsteuer B in Rheinland-Pfalz bei 900 Prozentpunkten. Die Durchschnittshebesätze in Rheinland-Pfalz lagen im Realsteuervergleich 2013 allerdings (noch) bei 373 Hebesatzpunkten.
In vielen Bereichen der Politik wird immer häufiger ganz einfach behauptet, jede Gemeinde könne ihren Haushalt ausgleichen, indem sie das Hebesatzrecht der Grundsteuern, aber auch der Gewerbesteuer dafür nutzt. Eine Mentalität, die dadurch befeuert wird, dass es wenig Vorgaben für die Gemeinden und Städte bei der Festsetzung gibt. Zwar könnten die Länder festlegen, welche Höchstsätze nicht überschritten werden dürfen, und inwieweit hiervon mit Genehmigung der Aufsichtsbehörden Ausnahmen zugelassen werden dürfen. Von dieser Ermächtigung hat jedoch bisher kein Bundesland aktuell Gebrauch gemacht.
Auch gemeindehaushaltsrechtlich dürften die Festsetzungen von Hebesätzen so lange unerheblich für die Unrechtmäßigkeit von Steuerbescheiden sein, so lange es Fehlbedarfe im Haushaltsplan einer Gemeinde gibt. Verfassungsrechtlich ist damit die Hebesatzdiskussion nur dann angreifbar, wenn die Wirkung des Steuersatzes als „erdrosselnd“ anzusehen ist. Dies kann man aber erst dann annehmen, wenn nicht nur ein einzelner Steuerpflichtiger, sondern die Steuerpflichtigen ganz allgemein unter normalen Umständen die Steuern nicht mehr aufbringen können. Härten im Einzelfall wird immer noch über einen Billigkeitserlass begegnet werden können.
Die Schuldenbremse des Landes soll den immer rascheren Anstieg der Verschuldung des Landes aufhalten. In der Landesverfassung verankert, vermittelt sie den Eindruck die Politik habe gehandelt. Sie erfordert jedoch verantwortungsvolles Handeln. Lastenverschiebungen auf die Kommunen müssen Tabu sein! Dies gilt sowohl für das Land als auch für den Bund.
Der vorhandene Handlungsspielraum im Bereich der gemeindeeigenen Steuern darf nicht dazu führen, dass Bund und Länder bestimmte Maßnahmen beschließen, und die Kommunen die zur Finanzierung erforderlichen Mittel dafür bereitstellen müssen, weil sie ja das Hebesatzrecht haben. Das Hebesatzrecht schafft den Gemeinden nämlich nur die Möglichkeit zur Sicherung ausreichender Einnahmen angesichts wachsender Haushaltsbelastungen eine Balance zu den anderen zugesicherten gemeindlichen Aufgaben zu finden.
Aktuell kann man dies am Beispiel der Asylpolitik ablesen. Bund und Länder sagen zwar, dass die Asylpolitik eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe sei. Sie stellen dafür aber zu wenig Mittel für die ausführende kommunale Ebene zur Verfügung. Der dafür zur Verfügung gestellte Pauschalbetrag pro Flüchtling reicht für die Bewältigung des Gesamtproblems absolut nicht aus. Und schon gar nicht ist berücksichtigt, welche Sach- und Personalmehrkosten dadurch auf der kommunalen Ebene entstehen. Da die Kreise mit den vorhandenen Pauschalen nicht auskommen und die Verbandsgemeinden über die übliche Verwaltungssituation hinaus Personal- und Sachkosten wegen dieser neuen Aufgabe aufbringen müssen, wird der Fehlbetrag über die Umlagen von den Gemeinden mitfinanziert. Und für diese umlagefinanzierten Mehrkosten müssen Einnahmen generiert werden. Wie wohl? Über die Erhöhung der Realsteuer-Hebesätze.
Gemeindeeigene Steuern geben den Gemeinden und Städten ein Steuerungsinstrument vor Ort an. Mit diesem müssen sie verantwortungsbewusst umgehen, anstelle dass weiter Druck von außen ausgeübt wird. Bund und Länder sollten sich vielmehr nach jahrzehntelangen Diskussionen die vor dem Hintergrund der veralteten Einheitswerte eine Reform auf den Weg bringen. Derzeit liegt die Frage, ob diese mit dem Gleichheitsgebot des Artikel 3 Absatz 1 Grundgesetz zu vereinbaren sind, beim Bundesverfassungsgericht vor. Sollte Karlsruhe die derzeitige Grundsteuerveranlagung nicht mehr akzeptieren, ist für Gemeinden und Städte ein plötzlicher Ausfall der Einnahmen zu befürchten.
Wer indes glaubt, es müsse nur an dieser Steuerschraube gedreht werden und alle Finanzprobleme der Kommunen seien gelöst, der irrt. Zahlreiche Gemeinden und Städte haben zudem in den letzten Jahren bereits ihre Steuersätze im Bereich der Grund- und Gewerbesteuer - in manchen Gegenden teilweise bis zur Schmerzgrenze – erhöht. Trotz des wirtschaftlichen Wachstums und der um 425 Mio. € gestiegenen Einnahmen haben die Kommunen in 2014 – zum 25. Mal in Folge - im Schnitt keinen ausgeglichenen Haushalt vorlegen können.
Solange die Ausgaben jedoch immer weiter und immer schneller steigen als die Einnahmen, wird sich an dieser Situation nichts ändern. Neben einer Stärkung der Einnahmen muss daher die Ausgabenseite besonders in den Blick genommen werden. Da die Ausgaben für soziale Leistungen den größten Ausgabenblock darstellen, brauchen wir weitere Reformen, die den Sozialstaat zukunftsfest und finanzierbar machen.
GStB-Kommentar aus Gemeinde und Stadt 08/2015
Winfried Manns
Geschäftsführendes Vorstandsmitglied des Gemeinde- und Städtebundes